Meddelselse nr.2 fra Akademiets utvalg for klima, miljø og ressursbruk :

Jussens rolle i den nasjonale og globale responsen på klimaendringer og tap av biologisk mangfold

DNVA mener: Klima- og miljøproblemer utfordrer de tradisjonelle rettsstatsprinsippene. Håndteringen vil kreve utvikling av nye juridiske virkemidler, og fornyet grenseoppgang mellom politikk og rett.

Rettslige virkemidler, som allmenn folketrygd og konsesjonssystemet for petroleumsutvinning, har bidratt til grunnlaget for vekst og velferd. Stilt overfor utfordringer som miljø og klima reiser, trenger vi nå rettslige nyskapninger.

Vi må omforme våre politiske og økonomiske systemer og handlemåter. Iverksetting av tiltak kan i mange tilfeller kreve rettslige midler. Å holde temperaturøkningen godt under 2⁰C i forhold til førindustrielt nivå, og å stanse og reversere tap av biologisk mangfold, krever gjennomgripende samfunnsendringer innen og på tvers av alle sektorer. Dette vil måtte ha et omfang og en hastighet som verden ikke har sett maken til. En bærekraftig utvikling, som innebærer at det er balanse mellom produksjon (økonomiske hensyn) og rettferdighet både mellom rike og fattige (sosiale hensyn) og mellom generasjoner innenfor naturens tålegrenser (miljøhensyn), krever nye rettslige virkemidler for å omsette kunnskap i handling.

Rettslige nyskapninger drives frem av politiske og andre samfunnsrelevante prosesser, men også av nasjonale og internasjonale domstoler og av aktører innenfor rettslivet. Domstolene som den tredje statsmakten, kan fylle et politisk tomrom. Også rettsvitenskapen kan bidra gjennom å beskrive den rettslige virkeligheten og å drøfte det rettslige mulighetsrom. Kampen mot klimaendringer og tap av biologisk mangfold forutsetter et lovverk og domstols-system som kan omsette politiske krav og vitenskapelig konsensus til konkrete handlinger og plikter, og som også forplikter til dette.

Bruken av rettslige virkemidler har imidlertid sine egne utfordringer, som jussen og rettsvitenskapen må bidra til å løse:

Nødvendige klima- og miljøtiltak utfordrer nye sider ved de tradisjonelle rettsstatsprinsippene. Myndighetene trenger vide hjemler for å kunne handle raskt og adekvat. Ofte må hjemler som er gitt for å fremme andre formål tas i bruk til å ivareta miljøhensyn, selv om de opprinnelig ikke var tenkt til det. Rettsvitenskapen har her en viktig oppgave med å vise hva som er mulig og hvordan det kan begrunnes. Effektene av dramatiske klimahendelser som stormer og oversvømmelser kan kreve at myndighetene må handle på grunnlag av nødrett og unntaksfullmakter.

Hvor langt man skal gå i rettslige reguleringer er først og fremst et politisk spørsmål, men forskningen kan belyse hvilke virkemidler som finnes, konsekvensene av valg av virkemidler og hvordan dette påvirker andre grunnleggende verdier. Forskning i blant annet rettsvitenskap, filosofi, økonomi og statsvitenskap må til for å svare på hvordan rettslige tiltak kan utformes samtidig som vi verner om demokratiet og rettsstaten. I disse fagene analyseres grensene for statens makt og forholdet mellom statsmaktene gjennom sentrale begreper som legitimitet, rettsliggjøring, maktfordeling og rettslig autonomi.

Det kan bli nødvendig med omfattende bruk av rettslige virkemidler som overfører makt fra markedet og politiske aktører til domstolene. Vi ser at handlefriheten i demokratiske organer kan bli utfordret både av overnasjonal regulering og av nasjonale regler. I Norge hadde vi nylig en plenumssak i Høyesterett som gjaldt om Norge handlet i strid med miljøbestemmelsen i Grunnlovens paragraf 112 da utvinningstillatelsene i Barentshavet sørøst ble gitt i 23. konsesjonsrunde. Miljøorganisasjonene tapte saken. Høyesterett anså Grunnlovens paragraf 112 som en rettighetsbestemmelse som bare rent unntaksvis kan brukes av domstoler for å overprøve Stortingets vurdering av hva hensynet til miljøet krever.

Blir Grunnlovens paragraf 112 med dette bare en symbolparagraf uten kraft, eller er det til skade for demokratiet om domstoler kan overstyre regjeringens og Stortingets arbeid med å skaffe landet inntekter og ressurser? Hvis retten ikke skal overstyre økonomisk politikk så er det økonomi og til dels rettferdighetsdelen av bærekraftbegrepet som vektlegges. Begrunnelsen er da at "verdier må skapes før de kan deles". Men spørsmålet om i hvilken grad barnas fremtid ødelegges (bærekraftig miljø), vektlegges ikke.

Det kan bli behov for grenseoppgang mellom politikk og rett om Norge på et senere tidspunkt ønsker å redusere olje- og gassproduksjonen ved å begrense konsesjonshavernes produksjonsrettigheter. I september 2019 fremmet seks portugisiske barn og unge en sak mot 33 stater (inkludert Norge) for den Europeiske menneskerettighetsdomstolen. I saken anfører klageparten at de 33 landene bryter med barnas rett til liv ved ikke å gjennomføre mer ambisiøse klimatiltak i tråd med Paris-avtalens mål. Norge ønsker at klimakrisen skal være på Sikkerhetsrådets dagsorden. Også her kan det være grunn til å være forberedt på en diskusjon om hva som er juridiske spørsmål og hva som er politikkens domene.

Håndtering av klimaendringer og tap av biologisk mangfold krever utvikling av nye juridiske virkemidler i tillegg til dem vi allerede har i dag. Et eksempel er såkalte «klimalover» som innlemmer politiske klimamålsetninger i det nasjonale rettssystemet. Kvotehandel er et annet virkemiddel som er basert på et komplekst system av rettsregler. Vi ser initiativer, særlig i EU, som tar i bruk retten på en ny måte: regulering av avskogingsfrie forsyningskjeder, regler for statsstøtte, aktsomhetsnormer for selskaper, beskatning, forsikring, handelsregler, til og med strafferett brukes til klima– og naturformål. Håndtering av miljøspørsmål krever reguleringer som er sektorovergripende og som stimulerer til prioritering av langsiktighet fremfor kortsiktig nytte. Vi må derfor utvikle rettslige virkemidler som gjør at det lønner seg å handle langsiktig til fordel for miljøet og straffer seg å handle kortsiktig.

Evnen til juridisk nyskapning har skapt store samfunnsverdier. Samfunnsøkonomen og nobelprisvinneren Douglas C. North og statsviteren Francis Fukuyama peker begge på betydningen av utviklingen både av systemer for forsikring og av selskaper som har begrenset ansvar - det som vi nå kjenner som aksjeselskaper - for Vestens nåværende økonomiske og politiske stilling. Rettslige nyskapninger som forsikrings-, kreditt- og selskapsordninger på 1200-tallet la grunnlaget for vestens økonomiske utvikling. Det nyter vi godt av.

Det beste eksempelet i nyere tid på at en juridisk nyskapning kan få stor betydning for samfunnet, er lov om utforskning og utnyttelse av undersjøiske naturforekomster av 21. juni 1963, som bestemte at retten til dette tilligger staten, og det norske konsesjonssystemet ble etablert. Dette satte Norge i stand til, som første land, å regulere forholdet til sterke internasjonale oljeselskaper fra en posisjon av overhøyhet, og ikke som en avtalepart. I den forbindelse er det viktig å forske på om, og hvordan, dette virkemidlet kan brukes for å imøtekomme klimautfordringen – eller om nye virkemidler må til.

Gjennomgripende samfunnsendringer krever at alle styringssignaler, inkludert de rettslige, peker i samme retning, og ikke strider mot hverandre. De må være tilpasset formålet, være effektive, rettferdige og stå i forhold til målsettingene. Dette krever en rettsvitenskap som hever seg over de juridiske fagdisiplinene og ser flere områder i sammenheng, slik at lovgiver og domstolene kan få den nødvendige oversikt. Det krever også et samarbeid mellom rettsvitenskapen og andre fagdisipliner, siden utforming av adekvate offentlige styringsmidler krever en samlet innsikt i klimaendringene og deres kobling til biodiversitet, teknologi, økonomi og befolkningens aksept.

Hans Petter Graver (preses i Det Norske Videnskaps-Akademi) og Nils Chr. Stenseth (leder for Akademiets utvalg for klima, miljø og ressursbruk)